17 - 23 декабря 2008   № (44)1940 Издается с 1990 г.
Проблемы сурового края
Законодатели должны обеспечить четкую правовую базу устойчивого, поступательного развития Севера
Никто сегодня не спорит с тем, что Север играет ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России в настоящем и будущем. Это определяется его уникальной территорией, огромными запасами природных ресурсов, географическим положением, экономическим потенциалом. Но при этом нельзя забывать о том, что значение Севера материализуется трудом людей, тех, кто открывал и осваивает эти территории, добывает и перерабатывает природные ресурсы. Эти люди живут и трудятся нередко в таких природных и климатических условиях, для которых определение «экстремальные» звучит слишком мягко.

Анализируя почти пятнадцатилетнюю деятельность Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, видно, что кто бы и в какой период ни работал в составе комитете, именно задачи жизнеобеспечения населения северных территорий, повышения уровня жизни людей были в центре его внимания, основными направлениями работы.

Надо сказать, что Комитет по делам Севера и малочисленных народов по-своему уникален, поскольку он создан не по отрасли права, как все другие комитеты и комиссии Совета Федерации, а носит как бы территориальный характер. Считаю, что Совет Федерации проявил государственную мудрость и предусмотрительность, создав в апреле 1994 года «северный комитет», понимая не только значение Севера, но и те острые специфические проблемы социального и экономического развития этой территории, в решении которых предстоит принимать участие палате.

За все пятнадцать лет не было случая, чтобы Совет Федерации не отнесся с пониманием и не поддержал проекты федеральных законов, другие документы, направленные на жизнеобеспечение и развитие северных и арктических территорий, которые предлагал Комитет по делам Севера и малочисленных народов. И это несмотря на то, что представители субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к районам Севера, составляют менее трети состава палаты.

Как и для всей страны, минувшие пятнадцать лет были очень непростыми для северных территорий. С первых лет реформ и до недавнего времени во многих государственных структурах существовало мнение, что развивать северные территории неперспективно и не нужно, рынок сам урегулирует, какие созданные в предшествующий период производства, города и поселки должны закрыться, а добывать полезные ископаемые следует вахтовым способом. Фактически из Севера хотели сделать сырьевой придаток остальной части России, забывая при этом и о том, что в северных районах живет и трудится более 10 миллионов человек, в том числе и уникальный этнос – коренные малочисленные народы.

Необходимо отметить, что Комитет по делам Севера и малочисленных народов всегда выступал против такого отношения к Северу и доказывал необходимость комплексного развития северных территорий и проведения особой государственной политики в районах Севера.

При этом комитет исходит из понимания того, что роль северных регионов будет еще больше возрастать в связи с тем, что на их территории располагается практически вся сырьевая база для обеспечения устойчивого развития страны. Перспективы российского государства, обеспечение национальной безопасности России в значительной степени зависят от того, насколько комплексно и эффективно будут использованы геополитический, природно-ресурсный, экономический и интеллектуальный потенциалы ее северных территорий.

Особая северная политика проводилась на всех этапах истории российского государства – от присоединения, исследования и изучения северных территорий до их освоения и вовлечения в экономическую деятельность. Наиболее целенаправленно и эффективно такая политика проводилась в советский период, что позволило за достаточно короткий срок обустроить и заселить обширные территории Севера, на базе открытых запасов природных ресурсов создать крупнейшие территориально-производственные комплексы по их добыче и переработке: цветных металлов на Севере Красноярского края, угля в Республике Коми, нефти и газа в Западной Сибири, алмазов и золота в Республике Саха (Якутия) и в Магаданской области, апатитов на Кольском полуострове, леса в Архангельской области, водных биоресурсов в северо-западных и дальневосточных районах и ряда других. Была создана важнейшая арктическая национальная транспортная коммуникация - Северный морской путь.

Сегодня с уверенностью можно сказать, что самый сложный период экономического кризиса с наименьшими потерями прошли именно те территории, где были созданы территориально-производственные комплексы.

По предложению Комитета по делам Севера и малочисленных народов Советом Федерации еще в 1998 году были сформулированы предложения о необходимости усиления роли государства в регулировании экономики и социальной сферы и принятия комплекса мер в бюджетно-налоговых отношениях, промышленной и инновационной политике, природопользовании, социальной политике, системе государственной экономической поддержки районов Севера. Эти меры должны быть направлены на более полный учет специфических экстремальных условий, особенностей функционирования экономики и социальной сферы в рыночных условиях и на создание товаропроизводителям Севера равных условий хозяйствования с другими регионами страны.

Эти предложения неоднократно обсуждались и конкретизировались на парламентских слушаниях в Совете Федерации и Государственной Думе, «круглых столах» и конференциях разного уровня и стали основой разработанного в конце 2003 года рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации доклада «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера».

Подготовка этого доклада начиналась под руководством работавшего в свое время первым председателем Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, губернатора Магаданской области В.И. Цветкова, и затем была продолжена под руководством президента Республики Саха (Якутия) В.А. Штырова. Значительная часть работы по подготовке доклада была выполнена нашим комитетом.

В докладе были сформулированы основные принципы, которые должны учитываться при формировании государственной политики в районах Севера:

устойчивое социально-экономическое развитие территорий и формирование новых территориально-производственных комплексов;

рациональное природопользование как основа хозяйственного развития и обеспечения экологической безопасности;

сохранение и защита окружающей среды;

проведение дифференцированной социальной, экономической, технической и экологической политики в зависимости от природно-климатических, экономико-географических, медико-биологических и экологических факторов;

сохранение традиционных основ хозяйствования коренных малочисленных народов Севера;

поддержка достижений научно-технического прогресса, обеспечивающих минимизацию потребностей в трудовых ресурсах в районах Севера.

Надо сказать, что хотя со времени подготовки доклада Госсовета прошло почти пять лет, указанные принципы в полной мере актуальны и сегодня.

Доклад был рассмотрен и в целом поддержан на заседании Президиума Государственного Совета, состоявшемся 28 апреля 2004 года в г. Салехарде с участием Президента Российской Федерации Владимира Путина. И хотя по его итогам не было принято каких-то значимых решений, внимание к проблемам и развитию северных регионов стало усиливаться.

В своей законотворческой работе Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов исходит из того, что экстремальные природно-климатические условия Севера и Арктики, их географическое расположение, протяженность территории, низкая плотность населения, высокая экологическая уязвимость природной среды, вызванные этими факторами повышенные издержки производства и жизнеобеспечения и, одновременно, огромные запасы природных ресурсов определяют специфику всех сторон общественных, экономических и социальных отношений применительно к этой территории.

В связи с этим большая часть основополагающих правовых норм не будут эффективны, объективны и справедливы, если при их реализации не будет учитываться специфика Севера. Помимо федеральных законов, регулирующих отношения, характерные только для северных территорий, в значительной части законодательных актов должны быть отдельные главы и статьи, устанавливающие специфические особенности исполнения этих законодательных актов в отношении районов Севера и Арктики.

Члены Совета Федерации от северных территорий принимают самое активное участие в разработке и рассмотрении законопроектов по различным проблемам Севера. Следует отметить, что за истекшее пятнадцатилетие были приняты основополагающие законодательные акты, регулирующие специфику экономических, социальных, трудовых и иных отношений в условиях Севера.

Это Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», федеральные законы «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», ряд федеральных законов, направленных на обеспечение защиты исконной среды обитания, традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, - «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Кроме того, большое значение для обеспечения хозяйственной деятельности в северных регионах имело принятие федеральных законов, регулирующих правовой режим и использование континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод, территориального моря Российской Федерации, а также регулирующих вопросы природопользования, рыболовства и охраны окружающей среды.

Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов было разработано более 50 проектов федеральных законов, в том числе по таким важнейшим вопросам, как районирование Севера России, использование Арктической зоны, переселение граждан из закрывающихся поселков и другие. В то же время отсутствие целостной политики государства по отношению к северным территориям привело к тому, что большинство из них не было поддержано Правительством Российской Федерации и Государственной Думой.

Нельзя не сказать и еще об одной застарелой проблеме нашего законодательства. Многие положения законов в полной мере не работают, так как длительное время не принимаются так называемые «подзаконные» акты - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, т.е. не создаются механизмы реализации принятых законов.

Считаю, что значительный ущерб здесь нанесло излишнее – применительно к Северу - стремление к унификации федерального законодательства в целях обеспечения единообразия правового регулирования всех сфер общественных отношений России и искаженное представление об установлении единых правил для различных условий, в которых происходит жизнедеятельность населения северных территорий. Это привело как к принятию многих законодательных актов, не учитывающих «северную специфику», так и к исключению из законодательства ряда уже действующих, проверенных временем норм.

Более того, принятые без должного учета территориальной специфики федеральные законы, регулирующие вопросы федеративных отношений, местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в значительной степени изменили саму основу законодательства, регулирующего вопросы жизнедеятельности на северных территориях. Вследствие этого произошло ухудшение правового положения многих категорий граждан, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Иначе быть и не могло, поскольку попытка строить жизнь людей, проживающих совершенно в различных условиях, по единым правилам противоречит здравому смыслу.

Так, с 1 января 2005 года признан утратившим силу Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». С его отменой из законодательства исчезли такие основополагающие понятия, как: определяющие Север – как высокоширотную часть территории России, характеризующуюся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения; устанавливающие, что такое районы с дискомфортными условиями проживания и районы с ограниченными сроками завоза грузов. Также исключены из законодательства ранее установленные важнейшие принципы и механизмы государственного регулирования развитием северных территорий – государственный протекционизм; селективная поддержка производства; регулирование промышленного освоения Севера в целях бережного использования его природных ресурсов, сохранения окружающей природной среды и защиты традиционного образа жизни коренных малочисленных народов; финансовая поддержка завоза продукции в районы с ограниченными сроками завоза грузов и ряд других.

Причем ничего не делается «просто так», сразу же из федерального бюджета были исключены или уменьшены по объему финансирования ряд элементов государственной поддержки северных территорий.

Внесенными изменениями в Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» создана ситуация, при которой право на многие компенсационные меры закреплены только за работниками, работающими в организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Работники других сфер могут теперь рассчитывать только на гарантии, закрепленные в коллективном договоре или локальных актах работодателя.

По нашему мнению, локальное регулирование при отсутствии минимальных государственных стандартов, исключение общегосударственного регулирования вопросов гарантий и компенсаций работникам, безусловно, снижает уровень государственной защиты прав работников, и этим нарушаются права граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Необходимо также восстановление прав молодых работников в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на получение процентной надбавки к заработной плате, а также прав студентов и аспирантов, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на бесплатный проезд один раз в год к месту постоянного жительства и обратно. Однако все проекты федеральных законов, направленные на решение этих проблем, не получают поддержки Правительства Российской Федерации.

В то же время многие северные регионы испытывают недостаток рабочей силы, прежде всего высококвалифицированных кадров, а ведь реализация намечаемых масштабных проектов, особенно в Арктической зоне, в Западной и Восточной Сибири, на Дальнем Востоке, потребует привлечения значительного количества трудовых ресурсов в районы Севера, в том числе в малоосвоенные или практически неосвоенные территории.

Для этого должна быть создана система экономических и социальных стимулов, которые бы сделали работу на Севере привлекательной и оправданной и в полной мере обеспечивали компенсацию материальных и моральных потерь, вызванных экстремальными природно-климатическими условиями Севера, более низким, чем во многих других регионах страны, качеством жизни, повышенными затратами, обусловленными проживанием в северных районах.

Много нареканий вызывает сегодня пенсионное обеспечение жителей Севера. Только за последние шесть лет, т.е. со времени последней пенсионной реформы, субъектами права законодательной инициативы было внесено более 100 проектов федеральных законов, большинство из которых направлено на возвращение жителям Севера того уровня пенсионных прав, который был у них до 2002 года. Наш комитет поддерживает эти инициативы, но, к сожалению, добиться существенных сдвигов в решении указанных вопросов пока не удалось.

Необходимо отметить, что последнее время характеризуется усилением внимания федеральных органов государственной власти к вопросам социально-экономического развития северных территорий Российской Федерации, перспективам расширения и повышения эффективности использования их природных ресурсов и экономического потенциала. Принят ряд нормативных актов, направленных на создание условий для развития дальневосточных и северных территорий. С 2008 года увеличено финансирование соответствующих федеральных целевых программ, а также мероприятий, направленных на решение экономических и социальных проблем северных территорий. Принятым Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предусмотрен значительный рост бюджетных назначений на завершение реструктуризации угольной отрасли, государственную поддержку рыболовства, более 300 млрд. рублей бюджетных средств будет израсходовано за три года на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года».

В текущем году принят ряд федеральных законов, направленных на совершенствование регулирования отношений в недропользовании, рыболовстве, лесном хозяйстве. Так, в целях стимулирования добычи углеводородного сырья в новых районах и компенсации повышенных затрат недропользователей по целому ряду участков недр, расположенных в Арктической зоне, на континентальном шельфе, на территории Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов, вводится нулевая ставка налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти на начальной стадии разработки месторождений. Считаем, что применение «налоговых каникул» в недропользовании необходимо распространить и на другие территории Севера, Сибири, особенно Восточной Сибири, и Дальнего Востока, там, где начинается освоение новых месторождений.

Президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым 17 сентября 2008 года были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. В соответствии с этим документом основным национальным интересам Российской Федерации в Арктике отвечают: использование этой зоны в качестве стратегической ресурсной базы, обеспечивающей решение социально-экономических задач развития страны; сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества; сбережение уникальной экологической системы Арктики планетарного масштаба; использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации России в Арктике. Определены главные цели, стратегические приоритеты, основные задачи и механизмы реализации государственной политики в Арктике.

Основные положения этого важнейшего, как мы считаем, документа в полной мере совпадают с теми принципами, которые предлагал наш комитет и которые были сформулированы в вышеупомянутом докладе рабочей группы Государственного совета Российской Федерации. При этом считаю необходимым особо подчеркнуть, что Арктическая зона не рассматривается в этом документе как сырьевой придаток России. В Основах государственной политики в Арктике определены цели и задачи в сферах экономики и решения социальных вопросов, науки, информационных технологий и связи, экологии, военной безопасности, международного сотрудничества. Т.е. речь идет о комплексном развитии Арктической зоны России.

Разрабатываемый Правительством Российской Федерации план реализации этого документа предусматривает принятие целого комплекса законодательных и нормативных правовых актов, направленных на развитие Арктической зоны. В том числе предполагается разработать федеральный закон, устанавливающий южную границу Арктической зоны Российской Федерации. Представляется важным, чтобы южная граница Арктики была установлена не по одной широте на всей территории России, как неоднократно предлагалось раньше, а исходя из дифференциации районов по природно-климатическим условиям, степени их воздействия на экономику, жизнеобеспечение, здоровье человека и т.д.

Председатель Совета Федерации Сергей Миронов поддержал инициативу нашего комитета о том, чтобы профильные комитеты и комиссии Совета Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти приняли самое активное участие в работе по реализации мероприятий Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, и направил соответствующее предложение председателю Правительства Российской Федерации.




Центральная редакция:
Адрес: Тел. +7-499-965-69-37, 89197736146, Факс: (495) 641-04-57
Электронная почта:   rosvesty@yandex.ru  
All rights reserved. «Российские Вести» 2002-2018 ©